降碳列入主要預期目標影響深遠

今年《政府工作報告》將“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”列為2026年發展主要預期目標之一。這是為積極穩妥推進碳達峰碳中和、推動經濟社會發展綠色化低碳化作出的重要部署。而此前多年《政府工作報告》均以“單位國內生產總值能耗降低”為主要目標。

從能耗強度降低到碳排放強度降低，這一變化釋放了怎樣的政策信號？將帶來哪些深遠影響？各地又該如何落實？

一以貫之堅定轉型

當前，世界百年變局加速演進，國際局勢充滿復雜和不確定性，各種風險挑戰明顯增多。俄烏沖突和美以伊沖突不斷持續，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰。隨著國際能源市場劇烈波動，化石能源價格高位運行，美國等一些發達國家氣候政策出現倒退，化石能源消費和碳排放不減反增，影響全球氣候治理進程。雖然可再生能源裝機普遍快速增長，但碳關稅等綠色貿易壁壘不斷增強，全球能源綠色低碳轉型面臨動能不足的風險。

作為世界綠色發展的堅定行動派、重要貢獻者，我國把碳排放強度降低3.8%左右作為經濟社會發展重要目標，體現了鮮明的政策導向和價值取向。在“十四五”時期我國碳排放強度年均實際降低3.8%的情況下，這一目標的設定更是彰顯了一以貫之推動綠色低碳轉型的決心。特別是在全球油氣市場大幅動蕩形勢下，通過制定“跳一跳、夠得著”的低碳發展目標，有利于從根本上降低對化石能源的依賴，增強能源安全和產業韌性，以全面綠色發展的確定性，應對外部環境變化的不確定性。

建好綠色低碳“標尺”

降低碳排放強度是一項復雜、系統工程，既要從“分母”上持續做大經濟規模，又要從“分子”上有效控制碳排放總量，這對處理好發展、減排和安全的關系提出了更高要求。從挑戰看，“十五五”時期，我國既要確保實現經濟增長預期目標，還要顯著降低碳排放強度，不僅穩投資、穩增長任務繁重，還面臨碳排放總量增長的“天花板”約束。從機遇看，我國新能源、電動汽車等已經在全球市場形成顯著的競爭優勢，人民群眾綠色消費活力不斷釋放，進一步大力發展綠色低碳經濟面臨前所未有的戰略機遇。

降低碳排放強度不能只從末端排放“就碳談碳”，重點是從源頭上深化能源綠色變革和產業低碳轉型。一方面，一體推進節能提效和發展非化石能源，深化供需兩側結構性調整，不僅確保新增用能用電需求建立在能源利用效率水平國際先進的基礎上，而且逐步實現新增用能用電需求主要由清潔能源滿足。

另一方面，一體推進產業技術工藝升級和結構布局調整優化，把綠色低碳水平作為產業準入、遷移、退出等重要“標尺”，引導各地區充分利用可再生能源資源優勢，創新發展更高級的產業形態。

提升碳生產力優勢

“十四五”時期，我國碳排放強度累計降低17.7%，降幅在主要經濟體中居于前列。但目前，我國碳排放強度仍明顯高于世界平均水平，是發達國家平均水平的3倍以上。究其原因，一方面，我國仍處在工業化、城鎮化發展階段，產業結構偏重、能源結構倚煤，加之作為全球制造大國、出口大國，承擔了大量發達經濟體的轉移碳排放。

另一方面，我國產業體系整體上大而不強、全而不精，許多產業在全球價值鏈分工中地位不高，加之一些地區之間、企業之間存在“內卷式”競爭，“增產、增碳、不增利”現象在一些行業較為突出。

降低碳排放強度實質上是提高碳生產力，這與加快經濟提質升級方向一致、相互促進。一方面，有效發揮“指揮棒”作用，引導各級政府加緊綠色轉型，優化碳排放要素配置，協同推進產能治理和碳排放雙控，將有限的碳排放空間更多向附加值高、綜合效益好的新質生產力領域傾斜，不斷鞏固和提升我國在綠色低碳發展新賽道上的競爭優勢。

另一方面，有效發揮“先手棋”作用，引導各類企業超前謀劃節能降碳改造升級，由片面追求成本導向的紅海競爭，轉向拓展綠色低碳高質量發展的創新藍海，在全球綠色發展競合博弈中掌握主動權、鍛造新優勢。

改革創新激發活力

“十五五”時期，我國步入實現碳達峰的沖刺階段，降低碳排放強度面臨的形勢復雜、任務艱巨。目前，我國煤電、鋼鐵、電解鋁等行業能源利用效率水平整體已經達到或接近國際先進，新能源汽車、綠色建筑等加快普及，持續挖掘節能降碳潛力的難度不斷增大。

同時，全國已有10多個地區可再生能源電力消納量占全社會用電量的比重超過40%，個別地區比重超過80%，進一步擴大可再生能源消納面臨的挑戰增多。此外，我國碳排放雖然主要來自能源活動，但能源開發利用與生產發展、生活水平提升等密不可分，事關各個地區、行業和企業的發展空間，降低碳排放強度“牽一發而動全身”。

實現碳排放強度降低3.8%左右的目標，需要各地因地制宜、改革創新。在政府治理方面，要處理好“目標導向”和“制度建設”的關系，既要緊盯碳排放強度降低指標實際進展，動態優化政策舉措，還要著眼全局和長遠，聚焦突出問題和深層次障礙，著力增加制度供給，并采用綜合改革授權等方式，鼓勵各地區大膽探索制度創新。在落實機制方面，要處理好“倒逼約束”和“正向激勵”的關系，既要堅持法治化原則，加快健全節能降碳法規標準、目標約束體系，發揮降碳在減污、擴綠、增長中的引領作用，還要注重市場化思維，加快推進能源、電力、碳排放等價格形成機制改革，在更大范圍提高碳排放要素優化配置水平，不斷激發綠色低碳發展的內生動力和創新活力。

持續降低碳排放強度是一項長期戰略任務。“十五五”時期是我國全面實施碳排放雙控的第一個五年，也是以碳達峰碳中和為牽引、加快全面綠色轉型的關鍵時期。通過強化提升碳生產力的發展導向，有利于促進理念創新、實踐創新、制度創新。這不僅對實現“十五五”經濟社會發展目標至關重要，也將為建設人與自然和諧共生的中國式現代化夯實堅實基礎。（作者：中國宏觀經濟研究院能源研究所 田智宇 王璐）